Inwestycje Zagraniczne w Polsce

Porady Eksperckie

Finansowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez inwestora
Prawo

Finansowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez inwestora

Nie od dziś wiadomo, że w budżetach gminnych brakuje środków. Zwykle na samym końcu listy wydatków jest finansowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie powinno dziwić, że w związku z tym planów jest w skali kraju niewiele. Inwestor często staje przed dylematem, czy i jak sfinansować niezbędny dla projektu plan, skoro wie, że zgodnie z prawem powinien być to obowiązek i wydatek gminy.

Finansowanie planów może budzić wątpliwości z punktu widzenia legalności oraz obawy przed zachowaniami o charakterze korupcyjnym. Jeśli jednak inwestorowi zależy na sprawnej realizacji projektu, to plan musi sfinansować sam. Wobec tego ważne jest aby zrobił to mądrze i zgodnie z prawem.

Warto bliżej przyjrzeć się metodom partycypacji inwestorów prywatnych w kosztach projektu MPZP oraz ocenić ich zgodność z prawem, a także wskazać na ewentualne ryzyka takiego sposobu finansowania. Do najlepszych metod finansowania planu należą przede wszystkim darowizny celowe na rzecz gminy, z wyraźnym przeznaczeniem na sfinansowanie projektu MPZP.

Finansowanie MPZP przez inwestora w formie darowizny

Koszty sporządzenia planu miejscowego stanowią zasadniczo obciążenie budżetu gminy (art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p). Oznacza to, że gmina nie może nałożyć obowiązku finansowania MPZP na żaden inny podmiot, ani użyć w tym celu środków przymusu państwowego. Brak jest jednak w przepisach prawa zakazu pozyskiwania środków na finansowanie MPZP od podmiotów zewnętrznych w sposób dobrowolny, np. od inwestora zainteresowanego jak najszybszymi postępami prac planistycznych na terenie przyszłej inwestycji.

Oznacza to, że gmina może uzyskać wsparcie od inwestora w ramach prac nad MPZP w formie dobrowolnej darowizny celowej. Sądy administracyjne wskazują, że pokrycie kosztów prac planistycznych jest kwestią wewnętrzną gminy. Co więcej, zwracają przy tym uwagę, że przyjmowanie darowizn przez gminę nie jest zakazane ani przepisami u.p.z.p., ani ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przeciwnie, ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 5) oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 5 ust. 2 pkt 5) przewidują, że źródłami dochodów własnych gminy mogą być m.in. darowizny na rzecz gminy.

Należy też dodać, że zgodnie z art. 893 Kodeksu cywilnego darczyńca, w tym przypadku inwestor, może nałożyć na obdarowanego (gminę) obowiązek oznaczonego działania lub zaniechania (tzw. polecenie). Darczyńca może więc przekazać gminie środki pieniężne z poleceniem przeznaczenia ich na opracowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadą tego rozwiązania jest jednak to, że polecenie charakteryzuje się brakiem możliwości egzekucji jego wykonania na drodze sądowej.

Dopuszczalność przekazywania przez inwestora darowizny na rzecz gminy potwierdził m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Sz 896/12. W sprawie tej gmina otrzymała w darowiźnie dokumentację planistyczną na potrzeby uchwalenia MPZP. WSA stwierdził, że przyjęcie darowizny nie stanowiło naruszenia prawa, a kwestia finansowania MPZP to wewnętrzna sprawa organu.

Można również znaleźć podobne stanowisko jednej z Regionalnych Izby Obrachunkowych. RIO w Poznaniu wskazała na prawną możliwość przyjmowania darowizn na poczet planu miejscowego, byleby środki te były przyjmowane (ewidencjonowane) "na dochody gminy", a nie poza budżetem gminy.

Skoro zatem w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu, który zakazywałby dobrowolnego udziału zainteresowanych podmiotów w kosztach procedury planistycznej, a finansowanie prac planistycznych jest kwestią wewnętrzną gminy, to należy uznać, że zawieranie przez gminę z inwestorami umów darowizny na poczet partycypacji w kosztach sporządzenia MPZP jest zgodne z prawem.

Ważność MPZP sfinansowanego przez inwestora

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy więc zadać pytanie, czy finansowanie przez inwestora prac planistycznych może spowodować nieważność uchwały rady gminy w zakresie planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nie można kwalifikować kwestii ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego jako przepisów dotyczących "trybu sporządzania" czy "zasad sporządzania" MPZP w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Tym samym nawet stwierdzenie naruszenia zasad finansowania przy sporządzaniu MPZP nie może prowadzić do jego nieważności.

Powyższą kwestię rozważał Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 996/12, NSA zajął stanowisko, że kwestia finansowania prac planistycznych przez inwestora nie ma wpływu na ważność MPZP.Tym samym w sytuacji, gdy koszty sporządzenia MPZP ponosi inwestor, a jednocześnie procedura planistyczna nie została naruszona, nie można uznać, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie MPZP.

Finansowanie MPZP w przypadku inwestycji celu publicznego

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego, to inwestor ponosi koszty związane ze sporządzaniem MPZP. Artykuł 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") określa z kolei, które z przedsięwzięć zalicza się do tej kategorii inwestycji.

Przepisy u.g.n. wywoływały w przeszłości wątpliwości interpretacyjne co do typów przedsięwzięć uznawanych za inwestycje celu publicznego. Do tego rodzaju inwestycji przed 2010 r. były w orzecznictwie sądów często zaliczane elektrownie wiatrowe, choć w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego.

Sądy administracyjne przesądziły ponadto, że o ile budowa samej elektrowni wiatrowej nie stanowi celu publicznego, o tyle infrastruktura techniczna w postaci kabla czy dróg dojazdowych może już nabyć taki status w rozumieniu u.g.n. Zgodne z prawem będzie więc sfinansowanie przez inwestora projektu MPZP w odniesieniu do tych jego fragmentów, które związane są z realizacją inwestycji mieszczącej się w granicach ustawowej definicji celu publicznego. Wiadomo jednak, że przy takim postawieniu sprawy ciężko będzie dokładnie oddzielić koszty odnoszące się do tych części planu, które obejmować będą infrastrukturę przesyłową (cel publiczny) od kosztów planu w zakresie zamierzenia inwestora (np. źródło energii odnawialnej). Z uwagi na wskazane trudności ten model finansowania często służy w praktyce do finansowania przez inwestora nawet większości prac planistycznych w ramach procedury MPZP.

Ryzyka

Kwestia możliwości oraz sposobów finansowania MPZP przez podmioty prywatne wywołuje sporo kontrowersji, a samo zagadnienie nie jest jednoznaczne. Ocena legalności finansowania MPZP przez inwestora każdorazowo wymagać będzie odrębnej i szczegółowej analizy okoliczności faktycznych i prawnych danego przypadku.

Bardzo ważny jest otwarty, oficjalny sposób finansowania planu i takie konstruowanie sposobów finansowania planu, które nie będzie prowadzić do omijania przepisów o zamówieniach publicznych.

Wątpliwości wobec możliwości finansowania MPZP przez inwestorów wyraziło zwłaszcza Centralne Biuro Antykorupcyjne. W jednej z badanych spraw (stanowisko z dnia 6 marca 2014 r.) CBA twierdzi, że udział podmiotu zewnętrznego w sfinansowaniu planu miejscowego jest legalny, o ile przybiera formę dobrowolnej darowizny, przy równoczesnym braku nałożenia na gminę obowiązku jakiegokolwiek świadczenia w zamian za uczynioną darowiznę. Zdaniem CBA umowy czy porozumienia zawierane przez gminy z inwestorami często nie są umowami darowizny, ponieważ gmina zobowiązuje się w nich do wszczęcia i przeprowadzenia procedur mających na celu opracowanie lub zmianę planu zagospodarowania, co nie pozwala uznać ich za umowy darowizny, a tym samym za legalne źródło dochodu gminy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dochodach JST. Jednakże dla Najwyższej Izby Kontroli finansowanie MPZP na podstawie porozumienia z inwestorem, mimo stwierdzonych pewnych nieprawidłowości, nie oznaczało złamania prawa.Postępowanie w sprawie umorzyła również prokuratura.

Proponowane zmiany w kwestii finansowania MPZP przez inwestorów

Powołana w lipcu 2012 r. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego pracuje obecnie nad założeniami nowego Kodeksu budowlanego i rozważa możliwość oraz sposoby wprowadzenia mechanizmów współpracy podmiotów publicznych z prywatnymi inwestorami. Projekt Kodeksu budowlanego w rozdziale 8. "Współpraca Inwestora z Gminą - Urbanistyczny Projekt Realizacyjny" przewiduje możliwość zawarcia umowy, w której "wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązuje się do sporządzenia projektu planu miejscowego umożliwiającego realizację proponowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, zaś inwestor zobowiązuje się do poniesienia całości lub części kosztów sporządzenia projektu planu miejscowego (...)" (art. 101 par. 1 projektu Kodeksu budowlanego). Strony będą mogły także ustalić, że projekt planu miejscowego sporządzi inwestor (art. 101 par. 4 projektu).

Wejścia w życie Kodeksu budowlanego nie należy się jednak w najbliższym czasie spodziewać - projekt nie został jeszcze przyjęty przez Komisję Kodyfikacyjną. Dopóki do polskiego prawa nie zostaną wprowadzone jednoznaczne zapisy określające mechanizmy współpracy prywatnych inwestorów z podmiotami publicznymi, możliwości legalnego finansowania przez nich prac nad projektem planu miejscowego będą budziły pewne wątpliwości. Wątpliwości te należałoby jak najszybciej wyeliminować, gdyż tego typu instrumenty występują w wielu państwach zachodnioeuropejskich w postaci umów urbanistycznych czy infrastrukturalnych (np. Stadtebaulicher Vertrag w Niemczech), na podstawie których prywatni inwestorzy mogą finansować prace nad projektami planów miejscowych.

tabela

Hubert Wysoczański
Kancelaria K&L Gates, praktyka Energetyki Innowacyjnej i Ochrony Środowiska oraz praktyka Rozwiązywania Sporów

Specjalizuje się w sporach administracyjnych i sądowych z zakresu prawa energetycznego (przygotowanie procesu inwestycyjnego i umowy o przyłączenie do sieci), prawa ochrony środowiska, planowania przestrzennego, szczególnie w sektorze energetyki odnawialnej. Ponadto zajmuje się postępowaniami z zakresu prawa handlowego, prawa budowlanego (w tym umów FIDIC), a także arbitrażem handlowym i inwestycyjnym. Doradzał przy realizacji i sprzedaży praw do projektów w sektorze energetycznym, w tym przy 27 projektach elektrowni farm wiatrowych oraz morskich farm wiatrowych oraz przy realizacji linii elektroenergetycznych. Doradzał także przy realizacji dużych projektów budowlanych, dotyczących m.in. realizacji dróg i autostrad oraz kopalni. Jest absolwentem Uniwersytetu Jagiellońskiego. Studiował także na University of Melbourne - Melbourne Law School oraz na Bucerius Law School w Hamburgu. Prowadzi warsztaty i wykłady gościnne z zakresu prawa budowlanego, energetycznego i ochrony środowiska.

hubert.wysoczanski@klgates.com

Hubert Wysoczański

K&L Gates



Biznes Polska Newsletter

Zobacz także

BizPoland Magazine - our monthly magazine for Foreign Investors.

Copyright © 2016 BiznesPolska.pl